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C’est la question à laquelle IFOAM Europe a tenté de répondre en conduisant une étude comparative entre les 28 Etats membres de l’Union Européenne pour la programmation 2014 à 2020. Tour d’horizon des différentes politiques de soutien aux producteurs de légumes biologiques dans le cadre du second pilier de la PAC.
Pour la programmation 2014-2020, le second pilier de la PAC est doté d’une mesure spécifique pour le financement de l’agriculture biologique (mesure 11). Sur les 411 milliards d’€ de la PAC, ce sont 24%, soit 99 milliards d’€ qui sont attribués au second pilier, le FEADER. C’est dans le cadre de ce second pilier qu’est prévu le financement des aides au maintien et à la conversion à l’agriculture biologique. Pour l’ensemble de l’Union Européenne (UE), ces aides à la bio s’élèvent à 6,3 milliards d’€, soit environ 6,4% du budget du FEADER et un peu moins de 1,5% du total du budget agricole européen.
La principale spécificité du financement des aides du second pilier est l’obligation de co-financement national. Ainsi, les Etats membres sont libres dans la mise en œuvre de mesures réellement engagée en faveur de l’agriculture biologique.
Tous les Etats membres européens ont souscrit aux mesures de soutien à la conversion et au maintien de l’agriculture biologique (mesure 11) dans leur Plan de Développement Rural (PDR). Seuls les Pays-Bas ont fait le choix de ne prévoir aucun financement spécifique pour la bio dans le cadre du FEADER, mais financent le développement de la bio avec des mesures de soutien nationales.
Les Etat membres bénéficient d’une large liberté quant à la part du budget des PDR qu’ils entendent allouer à l’agriculture biologique : de 0,2% du budget à Malte à 13,2% au Danemark, la moyenne européenne se situe à 6,4%. La France fait partie des mauvais élèves avec un peu moins de 5% du budget des PDR fléchés sur la bio.
Dans la grande majorité des pays européens, dont la France, les surfaces totales en bio (converties et en conversion) dépassaient dès 2014 les anticipations faites dans les PDR des surfaces bénéficiant de la mesure 11 pour la période 2014-2020. Après l’Espagne (différentiel de 575.000ha), c’est en France que le différentiel est le plus élevé, avec 184.000ha de plus en bio que prévu dans les estimations financières des PDR. A l’inverse, des pays ont fait le pari d’un fort développement de la bio avec des moyens fléchés en face : Grèce (financement prévu pour +463.000ha), Italie (+400.000ha), Finlande (+144.000ha).
Comparaison des surfaces bio couvertes par la mesure 11 du FEADER pour 2104-2020 (vert foncé) et la totalité des surfaces bio (maintien et conversion) par Etat membre en 2014.
Comparaison des surfaces bio couvertes par la mesure 11 du FEADER pour 2104-2020. Source : IFOAM EU, CAP 2014-2020 : Organic farming and the prospects for simulating public goods.
Dans la majorité des pays européens, les aides à la conversion sont plus élevées que les aides au maintien et sont en général limitées à deux ans pour les cultures annuelles et de 3 à 5 ans pour les cultures pérennes. Seules la France et des régions italiennes et espagnoles offrent des aides à la conversion sur 5 ans pour toutes les cultures.
Les pays où les aides au maintien à l’hectare sont les plus hautes sont l’Italie, Chypre, puis l’Allemagne. A l’inverse, la France ainsi que la Pologne et le Royaume-Uni ont les montants d’aide au maintien les plus bas.
Pour la période 2014-2020, les aides à la production de légumes ont été mises en place dans chacun des 24 Etats membres. Les aides varient pour la conversion de minimum 300€/ha (en Irlande) à maximum 1440€/ha (dans certaines régions allemandes) et pour le maintien de 184€/ha (au Danemark) à 900€/ha (en Belgique et à Chypre).
Contrairement aux aides aux prairies et aux grandes cultures, les montants d’aides à la conversion et au maintien à la production légumière sont les mêmes dans la plupart des Etats membres : Autriche, Chypre, Finlande, Italie, Lituanie, Lettonie, Portugal, Suède, Slovénie et Slovaquie. Dans les 14 autres Etats membres, la différence entre les aides au maintien et à la conversion varie de 48€/ha (en Espagne) à 890€/ha (au Danemark).
Dans la plupart des Etats membres (13), les aides à la conversion et au maintien pour la production de légumes ont augmenté, en comparaison avec la précédente programmation :
En France, l’aide à la conversion est restée la même (900€/ha) et l’aide au maintien est passée de 590€/ha à 600€/ha. Les aides pour les cultures légumières de plein champ sont passées de 350€/ha à 450€/ha pour la conversion et de 150€/ha à 250€/ha pour le maintien.
Montant (€/ha) de l’aide à la conversion pour le maraîchage (hors serres) dans les différents Etats membres en 2011 et 2015
Montant (€ par ha) de l’aide à la conversion pour le maraîchage (hors serres). Source : IFOAM EU, CAP 2014-2020 : Organic farming and the prospects for simulating public goods.
Montant (€/ha) de l’aide au maintien pour le maraîchage (hors serres) dans les différents Etats membres en 2011 et 2015
Montant (€ par ha) de l’aide au maintien pour le maraîchage (hors serres). Source : IFOAM EU, CAP 2014-2020 : Organic farming and the prospects for simulating public goods.
8 Etats membres ont mis en place des aides spécifiques pour les productions sous serres : Autriche, Belgique, Germany, Espagne, Italie, Luxembourg, Portugal et Slovénie. En revanche, les montants d’aides varient de manière très importante d’un pays à l’autre : pour la conversion de 600€/ha (en Espagne, en Slovénie et au Portugal) à 6000€/ha (dans certaines régions allemandes) et pour le maintien de 400€/ha (en Belgique) à 3800€/ha (dans certaines régions allemandes).
Le cas allemand est intéressant puisqu’en comparaison avec la programmation précédente les aides à la production sous serres ont considérablement augmenté dans certaines régions : de 1100€/ha pour la conversion et de 300€/ha pour le maintien. A l’inverse, l’Autriche a considérablement réduit les aides à la conversion et au maintien (jusqu’à -3500€/ha) et a fixé pour la période actuelle un montant d’aide équivalent (700€/ha) pour la conversion et pour le maintien. Quant à la Lettonie, elle a tout bonnement arrêté les aides aux productions sous serres.
Montant (€/ha) de l’aide à la conversion pour la production sous serres dans les différents Etats membres en 2011 et 2015
Montant (€ par ha) de l’aide à la conversion pour la production sous serres. Source : IFOAM EU, CAP 2014-2020 : Organic farming and the prospects for simulating public goods.
Montant (€/ha) de l’aide au maintien pour la production sous serres dans les différents Etats membres en 2011 et 2015
Montant (€ par ha) de l’aide au maintien pour la production sous serres. Source : IFOAM EU, CAP 2014-2020 : Organic farming and the prospects for simulating public goods.
C’est parce que la comparaison porte sur les chiffres de 2011 et de 2015, or :
Par ailleurs, le graphique ne comporte que 24 des 28 pays européens, parce qu’ :
L’analyse complète d’IFOAM Europe est disponible ici : ifoameu_study_organic_farming_cap_2014_2020_final
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