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C’est la question à laquelle IFOAM Europe a tenté de répondre en conduisant une étude comparative entre les 28 Etats membres de l’Union Européenne pour la programmation 2014 à 2020. Tour d’horizon des différentes politiques de soutien mises en place chez nos voisins européens pour les élevages biologique dans le cadre du second pilier de la PAC.
Pour la programmation 2014-2020, le second pilier de la PAC est doté d’une mesure spécifique pour le financement de l’agriculture biologique (mesure 11). Sur les 411 milliards d’€ de la PAC, ce sont 24%, soit 99 milliards d’€ qui sont attribués au second pilier, le FEADER. C’est dans le cadre de ce second pilier qu’est prévu le financement des aides au maintien et à la conversion à l’agriculture biologique. Pour l’ensemble de l’Union Européenne (UE), ces aides à la bio s’élèvent à 6,3 milliards d’€, soit environ 6,4% du budget du FEADER et un peu moins de 1,5% du total du budget agricole européen.
La principale spécificité du financement des aides du second pilier est l’obligation de co-financement national. Ainsi, les Etats membres sont libres dans la mise en œuvre de mesures réellement engagées en faveur de l’agriculture biologique.
Presque tous les Etats membres européens ont souscrit aux mesures de soutien à la conversion et au maintien de l’agriculture biologique (mesure 11) dans leur Plan de Développement Rural (PDR). Seuls les Pays-Bas ont fait le choix de ne prévoir aucun financement spécifique pour la bio dans le cadre du FEADER, mais financent le développement de la bio avec des mesures de soutien nationales.
Les Etat membres bénéficient d’une large liberté quant à la part du budget des PDR qu’ils entendent allouer à l’agriculture biologique : de 0,2% du budget à Malte à 13,2% au Danemark, la moyenne européenne se situe à 6,4%. La France est en-dessous de cette moyenne avec 4,9% du budget des PDR fléchés vers la bio.
Dans la grande majorité des pays européens, dont la France, les surfaces totales en bio (converties et en conversion) dépassaient dès 2014 les anticipations faites dans les PDR des surfaces bénéficiant de la mesure 11 pour la période 2014-2020. Après l’Espagne (différentiel de 575.000ha), c’est en France que le différentiel est le plus élevé, avec 184.000ha de plus en bio que prévu dans les estimations financières des PDR. A l’inverse, des pays ont fait le pari d’un fort développement de la bio avec des moyens fléchés en face : Grèce (financement prévu pour +463.000ha), Italie (+400.000ha), Finlande (+144.000ha).
Comparaison des surfaces bio couvertes par la mesure 11 du FEADER pour 2014-2020 (vert foncé) et la totalité des surfaces bio (maintien et conversion) par Etat membre en 2014. Source : IFOAM EU, CAP 2014-2020 : Organic farming and the prospects for simulating public goods.
Dans la majorité des pays européens, les aides à la conversion sont plus élevées que les aides au maintien et sont en général limitées à deux ans pour les cultures annuelles et de 3 à 5 ans pour les cultures pérennes. Seules la France et des régions italiennes et espagnoles offrent des aides à la conversion sur 5 ans pour toutes les cultures.
Les pays où les aides au maintien à l’hectare sont les plus hautes sont l’Italie, Chypre, puis l’Allemagne. A l’inverse, la France ainsi que la Pologne et le Royaume-Uni ont les montants d’aide au maintien les plus bas.
Pour la période 2014-2020, les aides aux prairies permanentes dans les différents Etats membres varient pour la conversion de 85€/ha (en République Tchèque) à 548€/ha (en Estonie), et pour le maintien de 43€/ha en Suède à 545€/ha (en Estonie). La Suède est le seul pays à ne pas prévoir d’aide à la conversion. De nombreux pays prévoient le même montant d’aide pour le maintien et pour la conversion : Autriche, Chypre, Estonie, Finlande, Hongrie, Lettonie, Pologne, Slovaquie et République Tchèque. Dans les autres Etats membres, les montants à la conversion des prairies sont plus élevés que le maintien, de 13€/ha en Roumanie, à 161€/ha au Danemark.
Dans la plupart des Etats membres, les aides à la conversion et au maintien pour les prairies ont augmenté, en comparaison avec la précédente programmation. Au total, 11 pays ont choisi d’encourager la conversion des prairies plus que le maintien :
En France, l’aide à la conversion est passée de 100€/ha en 2011 à 130€/ha en 2015 et le maintien de 80€/ha en 2011 à 90€/ha en 2015. L’Autriche, la Lettonie et le Portugal ont réduit les montants des aides au maintien et à la conversion. La Slovaquie a uniquement réduit l’aide à la conversion. La Belgique et la Slovénie ont uniquement réduit l’aide au maintien. En comparant les montants de 2011 avec ceux de 2015, c’est en Estonie que la plus grande augmentation a été décidée (+471€/ha pour la conversion et +468€/ha pour le maintien). Pour l’aide au maintien, la baisse des montants la plus importante est enregistrée au Portugal (-280€/ha) et en Slovénie (-102€/ha).
Montant (€/ha) de l’aide à la conversion des prairies dans les différents Etats membres en 2011 et 2015. Source : IFOAM EU, CAP 2014-2020 : Organic farming and the prospects for simulating public goods.
Montant (€/ha) de l’aide au maintien des prairies dans les différents Etats membres en 2011 et 2015. Source : IFOAM EU, CAP 2014-2020 : Organic farming and the prospects for simulating public goods.
Dans tous les pays, les paiements varient en fonction des productions. Mais certains pays ont introduit des critères supplémentaires pour définir les montants de leurs aides.
C’est parce que la comparaison porte sur les chiffres de 2011 et de 2015, or :
Par ailleurs, le graphique ne comporte que 24 des 28 pays européens, parce qu’ :